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O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico Social (BNDES) é o maior devedor da União. A informação é um contraponto ao senso comum que estados e municípios são os maiores devedores do País.

A União tem R$ 1,545 trilhão a receber de empréstimos e financiamentos, segundo levantamento realizado pela Instituição Fiscal Independente (IFI), do Senado. A abertura dos dados sobre o saldo registrado no fim de 2017 mostra que os empréstimos feitos por estados e municípios para resolver problemas de caixa em pelo menos duas grandes crises fiscais, desde o fim da década de 1990, somam R$ 577 bilhões — 37,3% do saldo total.

O BNDES, porém, deve mais. São R$ 636,3 bilhões — 41,2% do saldo de empréstimos. A maior parte desse volume, cerca de R$ 400 bilhões, resulta da política adotada pelo governo Dilma Rousseff (PT) de repassar recursos do Tesouro ao banco de fomento para emprestar a empresas com taxas de juros subsidiadas.

Outra fatia importante vem de repasses obrigatórios que o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) faz ao BNDES — total de R$ 238,9 bilhões. Outros grandes devedores da União são os tomadores de recursos dos fundos constitucionais, formados para oferecer financiamento a projetos de desenvolvimento regional (R$ 113,7 bilhões). O Nordeste é responsável por quase metade desse total.

Os números mostram que estudantes e mutuários também são devedores relevantes. Por meio do Fies, fundo destinado ao financiamento estudantil, o saldo devedor de estudantes do ensino superior chega a R$ 75,6 bilhões. Entre cotistas do Minha Casa Minha Vida, o saldo devedor é de quase R$ 45 bilhões.

Há ainda recursos com destinação pouco detalhada, como os R$ 31,4 bilhões ligados à Marinha Mercante ou os R$ 4,3 bilhões devidos pelo Funcafé – um fundo para financiamento de torrefação ou exportação do café.

Segundo Josué Pellegrini, analista da IFI e autor do estudo, os empréstimos refletem, em boa parte, políticas públicas feitas para favorecer setores ou entes, o que não é necessariamente ruim. “O que precisamos é de informações mais claras para entender se os resultados esperados estão sendo alcançados ou não”, diz o analista.

Pellegrini construiu um balanço da União semelhante ao apresentado trimestralmente por empresas. Nele, os empréstimos e financiamentos são apenas uma parte dos ativos da União, que somavam R$ 4,8 trilhões no fim de 2017.

O analista não só consolidou os dados como conseguiu um detalhamento maior do que o encontrado em dados oficiais. No caso dos empréstimos e financiamentos, além do saldo total e dos devedores, o levantamento aponta ainda que R$ 71 bilhões —o equivalente a mais de dois anos do Bolsa Família — são dados como perdidos pela União.

São recursos semelhantes às provisões para empréstimos duvidosos feitas pelos bancos e que são descontadas do total a receber. Para Pellegrini, é possível que as perdas da União sejam maiores, dada a dificuldade de avaliação de boa parte dos financiamentos.

No Fies, por exemplo, dados atuais mostram que um terço dos recursos em fase de amortização está atrasado. Sobre os recursos emprestados à Marinha, diz o analista, pouco se sabe.

Para especialistas, é preciso cuidado ao analisar os dados. Há questionamentos sobre as escolhas da União, como o volume de recursos repassados pelo Tesouro ao BNDES, que chegou a R$ 500 bilhões.

Para Pellegrini, os contratos feitos entre 2009 e 2014 afetaram a situação patrimonial da União, pois foram financiados com emissão de títulos públicos, mas o custo dessas emissões superou o retorno dos créditos em todo o período. “As perdas para a União estão sendo minoradas pela devolução antecipada de parte desses créditos desde o fim de 2016”, diz o analista.

O modelo do FAT, que repassa obrigatoriamente 40% de seus recursos para o BNDES, também é objeto de críticas porque o fundo já registrou buracos que precisaram ser cobertos pela União. “Se o modelo está ou não superado é uma discussão, mas não se trata de política de governo, está na Constituição”, diz Bráulio Borges, economista sênior da LCA Consultores.

A função do BNDES também é tema de debates. “Tem gente que acha que o BNDES deve acabar, mas isso não faz sentido enquanto o país precisa fazer investimentos nem sempre lucrativos, mas com retorno social enorme, como saneamento”, diz Borges.

José Roberto Afonso, pesquisador do Ibre/FGV (Fundação Getulio Vargas), diz que, como em outros países, a União financia, direta ou indiretamente, investimentos estratégicos e atividades produtivas, por vezes por mandamento constitucional.

“Isso é diferente da política adotada desde o fim da década passada de usar crédito com os repasses extraordinários ao BNDES no lugar de elevar investimentos em infraestrutura”, diz Afonso.

Para ele, o FAT é um dos fundos mais importantes e bem desenhados para proteção social no mundo. “Poucos países têm um instrumento desse. Ao meu ver, pode ser a diferença para enfrentar o desemprego que virá da revolução digital. Mas é preciso saber usar.”

Quanto aos empréstimos feitos pelos fundos regionais, pelo Fies e pelo Minha Casa Minha Vida, críticos falam em falta de transparência. Se os fundos cobram juros baixos demais ou têm inadimplência muito alta é um problema de gestão que deve ser melhorada, mas não se justifica abandonar o mecanismo, diz Afonso. “Me parece que em um país com déficit brutal de habitação, sobretudo popular, faz sentido financiar a moradia popular.”

Para Borges, é preciso avaliar em toda a política pública se os custos são maiores do que os benefícios ou não, e isso nem sempre é simples. Nesse sentido, diz ele, quanto maior a transparência, melhor.

Com informações do Jornal Folha de São Paulo